Menata Ulang Konstitusi; Berharap pada SBY?

Tak ada yang meragukan sikap konstitusional SBY selaku kepala negara yang harus tunduk pada UUD NRI 1945 mengingat konstitusi telah menjadi sebuah pilihan politik. Apalagi pilihan politik (resultante) itu telah diambil jauh sebelum SBY duduk di tampuk kekuasaan. 


Yang patut diragukan dari SBY adalah komitmennya selaku kepala negara untuk turut mendukung penataan konstitusi kita ke depan. Komitmen yang dimaksud tentu saja komitmen nyata dari kepala negara yang bukan sekedar pernyataan berbau lips service belaka untuk mendukung penataan konstitusi.


Sulit membantah mandegnya proses perubahan lanjutan terhadap konstitusi salah satunya disebabkan oleh sikap SBY selaku kepala negara dan kepala pemerintahan yang terbelah antara posisi mendukung dengan sikap kehati-hatian SBY. Sikap kehati-hatian tersebut tentu saja demi terhindar dari blunder politik.

Mengingat konstitusi adalah resultante (kesepakatan politik) elit bangsa, maka perubahannya tentu dimulai dengan  membuat kesepakatan  baru untuk kembali melakukan penataan lanjutan sebagaimana dulu dilakukan empat tahap sejak 1999 hingga 2002. 


Menurut penulis, ada dua hal yang belum tercapai saat ini dalam rangka menata kembali konstitusi, yakni:

1. Persoalan pada energi politik; 

2. Energi sosial yang berkesadaran penuh bahwa  UUD harus ditata ulang.   


Tidak seperti tahun-tahun pertama reformasi, saat ini amandemen konstitusi  belum jadi kehendak sejarah. Artinya, perhatian dan energi publik belum terwujud nyata dalam menggesa dilakukannya perubahan atau amandemen lanjutan terhadap Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. Selain karena dikhawatirkan akan menaikkan tensi politik sehingga mengganggu konsentrasi kerja lembaga-lembaga negara, amandemen konstitusi lanjutan juga tidak didukung oleh situasi politik, ekonomi, sosial dan budaya kekinian. Padahal tahun 2012 adalah momentum terbaik untuk menata konstitusi. Sebab, tahun depan energi politik akan terkuras habis untuk persiapan pemilihan umum 2014.

Sulit membantah bahwa energi sosial belum tercurahkan sepenuhnya pada isu perubahan lanjutan terhadap konstitusi. Banyak yang belum sadar dan tersadarkan bahwa UUD 1945 masih jauh dari sempurna dan mengandung banyak kelemahan.Selaku kepala negara SBY juga tak sempat melakukan "sesuatu" untuk melakukan upaya komprehensif.


Tapi SBY sepertinya lupa pada tugas kenegaraannya yang juga bertanggungawab untuk melakukan penataan terhadap kontrak politik antara negara dan warga negara (konstitusi). SBY lebih banyak  disibukkan dengan urusan Setgab, kocok ulang kabinet hingga mengurus kader partainya yang didera kasus-kasus korupsi. Padahal, dengan dukungan Partai Demokrat  sebagai pemenang Pemilu, ditopang oleh Setgab Koalisi, sebenarnya SBY memiliki energi politik yang mumpuni untuk mendorong perbaikan lanjutan atas konstitusi kita.


Bukankah SBY berkepentingan dengan perlunya menata ulang sistem presidensial yang memang tidak paralel dengan berbagai sistem politik dan pemerintahan yang dianut oleh UUD NRI 1945? Ambil contoh sistem legislasi yang mendudukkan Presiden dalam posisi dilematis. Konstitusi yang berlaku saat ini tidak menegaskan apakah Pemerintah benar-benar memiliki fungsi legislasi atau harus keluar dari ranah kekuasaan legislasi demi pemurnian sistem presidensial di mana Presiden tidak boleh turut campur  dalam fungsi legislatif seperti halnya diterapkan di negara-negara dengan sistem presidensial murni.  

Pasal 20 Ayat (1) UUD NRI 1945 tegas mengatakan: Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Selain Pasal 20A ayat (1) mengatakan: Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Rumusan ini sudah benar. Namun yang membuat kisruh adalah Pasal 20 Ayat (2)  yang mengatakan; "Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama."  


Artinya Presiden secara implisit sesungguhnya juga memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Sebab, tanpa persetujuan antara Presiden dan DPR, sebuah RUU tidak bisa jadi UU. Sistem legislasi semacam ini tidak lazim digunakan dalam negara yang menerapkan sistem presidensial. Selain Indonesia, hanya Puertorico yang menerapkan sistem legislasi semacam ini. Artinya, di  negara-negara yang menerapkan presidensialisme, proses legislasi tidak dibagi kewenangannya antara DPR dan Presiden. Untuk mengimbangi tidak adanya kewenangan legislasi Presiden, konstitusi kemudian membekali Presiden dengan hak veto atas UU yang disahkan oleh DPR. Proses yang demikian akan menyehatkan mekanisme check and balances antara Eksekutif dan Legislatif.


Sayangnya SBY tidak terlalu ambil pusing dengan hal ini. Alih-alih memurnikan presidensialisme, SBY sepertinya turut "menikmati" kelemahan sistem presidensial dan sistem legislasi tersebut. Padahal, Denny Indrayana, Wamenkumham, yang dulunya staf khusus Presiden bidang hukum kerap melontarkan opini tentang betapa kewenangan Presiden dalam sistem presidensialisme Indonesia bermasalah. Kita tidak tahu, apakah seorang Denny pernah mengingatkan SBY soal ini. Yang kita tahu, sampai saat ini tak sekalipun SBY mengeluhkan betapa konstitusi turut "memperlambat" bahkan "menghambat" gebrakan-gebrakan konstitusional SBY selaku kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Yang kita denga justeru Presiden mengeluh tentang betapa rumitnya mengelola negara dan keluhan tentang anggota kabinet yang lamban dan tidak kompak dalam bekerja.


Lalu, bisakah kita berharap pada SBY untuk ikut terlibat aktif menata konstitusi kita ke depan. Sepetinya sulit (untuk tidak menyebut mustahil). Wallahu A'lam bisshowab.


Gambiran, 20/04/2012.

Konstruksi Ideal Fungsi Legislasi DPD RI

Parlemen yang berdiri menandai politik yang tak punya lagi birahi. Baudlidard menyebut demokrasi sebagai monopoause masyarakat Barat. Tapi tiap politik pasca-revolusi mengandung sikap yang jera kepada gairah; Kita tak bisa mencintai yang sana habis-habisan, tapi juga tak bisa memeranginya habis-habisan. (Goenawan Mohamad)

Jika dibuka risalah sidang perdebatan dalam pembahasan rapat Panitia Khusus RUU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, terlihat satu perdebatan mengenai model kerja sama DPR-DPD khususnya dalam fungsi legilasi. Beberapa fraksi di DPR kala itu menginginkan model L di mana DPD hanya diberi ruang dalam pembahasan rancangan undang-undang (RUU) dalam rapat kerja khusus sebelum DPR membahasnya bersama pemerintah.  Di sisi lain ada pula yang menginginkan model segitiga. Model segitiga berarti DPD dapat ikut bersama DPR dan pemerintah membahas RUU sebelum sampai pada paripurna atau pengambilan keputusan.

Sebetulnya kedua model tersebut sama-sama tidak menguntungkan DPD dalam menjalankan fungsi legislasinya. Secara subtansial kedua model tersebut masih mengadopsi UU Susduk sebelumnya. Hal itu mengingat dalam UU tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang berlaku saat ini (Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009), fungsi legislasi DPD hanya terbatas pada dua hal. Pertama, pengajuan kepada DPR RI rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Kedua, ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. 

Kendala Fungsi Legislasi DPD

Banyak pihak menilai keberadaan DPD tidak lebih sebagai staf ahli DPR. Dari aspek keterwakilan, DPD sejauh ini hanya memainkan peran sebatas perwakilan dalam bentuk kehadiran utusan daerah di pusat (representation in present) bukan perwakilan ideal dalam format diperjuangkannya aspirasi daerah di tingkat pusat. Padahal dari aspek legitimasi kelembagaan sebenarnya DPD mempunyai legitimasi yang lebih kuat ketimbang DPR dalam hal dukungan riil politik dari rakyat sebab anggota DPD dipilih secara langsung. Tidak mengherankan bila seorang peneliti dari Australian National University, Stephen Sherlock, berpendapat bahwa DPD merupakan contoh yang tidak lazim dalam praktek bikameral sebab meskipun punya legitimasi yang kuat, kewenangan legislasinya amatlah terbatas.

Ada beberapa faktor penyebab lemahnya DPD dalam menjalankan fungsi legislasi. Pertama, adanya kenyataan bahwa komposisi anggota DPD umunya diisi muka-muka baru dalam dunia politik yang belum terasah kemampuan dan kapabilitasnya sebagai legislator. Kedua, realitas konstitusional yang mentasbihkan monopoli DPR dalam hal fungsi legislasi. Ketiga, lemahnya political will DPR untuk melibatkan DPD dalam setiap proses legislasi nasioanal. Pengalaman di lapangan menunjukkan kecenderungan DPR yang enggan merangkul DPD agar berperan aktif dalam perumusan dan pembahasan setiap RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Akibatnya kepentingan daerah yang diamanatkan di pundak DPD dalam prakteknya tidak diintegrasikan ke ranah pengambilan keputusan legislasi nasional.

Fungsi Legislasi Ideal DPD

Untuk menempatkan DPD dalam posisi ideal menjalankan fungsi legislasi, lembaga itu semestinya diposisikan sebagai salah satu bagian dalam badan kekuasaan legislatif yang berhak dan berwenang merancang, membahas, dan mengesahkan suatu rancangan undang-undang yang berkaitan dengan kepentingan dan aspirasi yang bersifat kedaerahan dengan memperhatikan penolakan dari Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden. Terhadap RUU yang diajukan Pemerintah dan DPR yang berkaitan dengan kepentingan dan aspirasi yang bersifat kedaerahan, DPD RI juga seharusnya berhak dan berwenang menolak rancangan dan usul amandemen atas suatu Undang-Undang dan Rancangan Undang-Undang tertentu yang berkaitan erat dengan kepentingan dan aspirasi lokal (hak veto).

Rumusan tersebut barangkali sulit terwujud mengingat kuatnya peran DPR sebagai lembaga legislatif yang sudah mapan. Di samping itu DPR juga memiliki landasan konstitusional yang kuat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 20A bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan pengawasan. Ketentuan itu tidak saja berarti melemahkan fungsi legislasi presiden namun juga memunculkan superioritas DPR terhadap DPD dalam hal fungsi legislasi.

Untuk itu setidaknya DPD semestinya diberikan kewenangan legislasi dengan hak penundaan pengesahan sebuah RUU menjadi undang-undang. Dalam praktek lembaga perwakilan sistem dua kamar (bikameral), hak itu lazim digunakan oleh Majelis Tinggi untuk mewujudkan proses mekanisme check and balances dalam lembaga parlemen.

Jika kewenangan DPD diletakkan dalam gagasan menciptakan sistem bikameral  yang ideal maka seharusnya DPD juga turut memberi kontribusi bagi terwujudnya mekanisme check and balances dalam lembaga parlemen. Hal ini mengingat pembenaran utama kenapa perlu ada dua kamar dalam satu sistem keparlemenan adalah untuk menegaskan perbedaan kepentingan dalam masyarakat dan memastikan adanya mekanisme check and balance dalam cabang kekuasaan legislative (R. Hogue dan Martin Harrop, 1989). 

Perjuangan mewujudkan DPD yang ideal dalam fungsi legislasinya masih panjang. Untuk itu DPD harus terus mengoptimalkan kemampuan lobi dan komunikasi politiknya dengan DPR dalam rangka mewujudkan harmonisasi kelembagaan antara dua lembaga perwakilan tersebut. Superioritas DPR terhadap DPD semestinya disikapi dengan meningkatkan kemampuan sumber daya yang ada. Di samping itu DPD juga perlu membuktikan kinerja nyata dan hasil-hasil kerja politik yang selama ini belum begitu terlihat di hadapan DPR dan publik. Tapi sepertinya DPD sedang glau. Kegalauan yang menimpa DPD saat ini terbaca ketika sebut saja misalnya tentang penyebutan nama lembaga. Baru-baru ini, DPD sampai harus melakukan sidang paripurna yang kemudian mengesahkan nama populer DPD menjadi Senat Republik Indonesia.#

Mengevaluasi Gebrakan MK Menelisik Mafia Kasus

Masih segar dalam ingatan publik ketika Ketua Mahkamah Konstitusi (MK) Mahfud MD membentuk tim investigasi internal untuk menyelidiki rumor seputar keberadaan mafia kasus di tubuh MK. Dalam kerangka hukum formal, tindakan MK seperti itu memang dibolehkan. Namun harus dicatat bahwa dalam hukum, sesuatu yang diperbolehkan dalam melakukan, belum tentu benar dalam melakukannya. MK dalam konteks ini sudah benar mengambil keputusan membentuk tim investigasi membongkar dugaan mafia kasus di lembaga penjaga konstitusi tersebut. Hal itu dilakukan agar citra MK sebagai peradilan yang “masih” bersih tetap terjaga. Pertanyaannya, evaluasi apa yang sudah dilakukan dalam membaca langkah MK ketika melakukan penyelidikan atas kecurigaan adanya mafia kasus dari dalam rumahnya sendiri?

Sebagaimana diketahui ketika itu Ketua MK Mahfud MD menunjuk pengamat hukum tata negara, Refly Harun, memimpin tim investigasi. Alasannya, yang bersangkutan mengetahui dugaan praktik-praktik mafia kasus di MK. Sebelumnya Ketua MK menyatakan bahwa dirinya tidak akan bosan memberi penjelasan karena MK terus dituduh terjerat mafia kasus. Menurut Mahfud MD, mafia kasus yang kalau didefinisikan melibatkan unsur resmi, tidak ada satu pun indikasi ke arah itu hingga hari ini. Bahkan Mahfud MD menilai semua rumor tentang mafia kasus di tubuh MK tidak jelas sumbernya dan akan sulit ditemukan.

Ada dua hal yang menarik dari penjelasan Ketua MK tersebut. Pertama, secara jujur harus diakui bahwa pembentukan tim investigasi mafia kasus menyiratkan praktek kotor itu mungkin saja sudah menggerogoti MK. Sebagaimana diketahui dari hulu hingga hilir modus jual beli beli perkara di pengadilan sudah begitu kompleks dan beragam. Modusnya bisa dalam bentuk jual beli putusan, memperlambat pemeriksaan perkara hingga mengulur waktu penetapan perkara. (Indonesia Corruption Watch; 2007).

Tidak bisa tidak, mafia kasus selalu melibatkan unsur resmi yakni hakim, panitera, hingga pegawai pengadilan. Namun dalam konteks MK, keterlibatan unsur resmi sepertinya memang belum menggejala dan terlihat dengan nyata. Menurut penulis pihak yang paling berpotensi terlibat mafia kasus di MK justeru berasal dari unsur luar MK yang memiliki kepentingan ketika berperkara di MK khususnya perkara sengketa pilkada. Tentu saja, keterlibatan unsur luar tidak berdiri sendiri begitu saja. Oleh karenanya tetap terbuka kemungkinan unsur resmi dalam tubuh MK memanfaatkan keinginan unsur luar untuk “merayu” atau “menjebak” MK masuk dalam pusaran mafia peradilan.

Kedua, ada kesan Mahfud MD selaku Ketua MK ingin membuktikan kepada publik bahwa lembaga yang dipimpinnya tidak terjangkit penyakit paranoid solidarity. Secara jujur harus diakui di negeri ini kalau ada hakim tertentu disinyalir melakukan tindak mafia peradilan maka ramai-ramai para hakim lain membantah dan melakukan pembelaan atas nama solidaritas. Terkait dugaan mafia kasus MK, menurut hemat penulis, lembaga itu ingin menegaskan bahwa paraoid solidarity atau solidaritas kalap di kalangan aparat penegak hukum seperti terjadi di institusi hukum lainnya tidak berlaku di MK. Indikasinya, tim invesitigasi yang dibentuk MK bersifat internal namun ketua tim yang dipilih justeru berasal dari pihak eksternal.

Titik Pusaran Mafia Kasus

Dalam konteks penelusuran dugaan praktik mafia kasus di tubuh MK, pembentukan tim investigasi memiliki dimensi yang jauh lebih luas dan kontroversial. Dikatakan demikian karena posisi strategis MK misalnya dalam penanganan sengketa pilkada yang rawan dengan isu-isu mafia kasus. Sebagai ilustrasi, beberapa waktu lalu Ketua MK sempat gusar dengan adanya isu seseorang yang mengaku mengantar uang Rp. 2 milyar kepada salah satu hakim MK ketika menangani sengketa Pilkada Kabupaten Rejang Lebong. Walaupun informasi tersebut masih samar dan perlu identifikasi serta pembuktian lebih lanjut, setidaknya ada gejala menarik dalam dugaan mafia kasus yakni adanya kemungkinan keterlibatan hakim melakukan jual-beli perkara. Hakim pengadilan, tidak saja di MK, memang bisa saja terlibat sebagai aktor utama dalam titik pusaran mafia kasus seperti jual-beli putusan.

Publik barangkali belum lupa ketika pada Oktober 2005 lalu Probosutedjo mengaku bahwa dia telah menghabiskan Rp. 16 miliar demi mendapat vonis bebas atas putusan kasasi dalam kasus korupsi dana reboisasi di Kalimantan senilai Rp. 100,9 milyar. Kontan saja pengakuan tersebut mempertontonkan episode kelam betapa mudahnya merekayasa putusan perkara melalui pendekatan “jahat” dan manipulatif. Tragisnya, yang dilibatkan adalah unsur-unsur resmi di pengadilan seperti hakim atau panitera.
Dalam konteks MK, tugas tim investigasi internal yang dipimpin oleh Refly Harun menjadi tidak mudah mengingat kompleksitas masalah mafia kasus. Kompleksitas pengungkapan masalah mafia kasus terkait ihwal pembuktian dan saksi. Tidak mungkin ada panitera, hakim atau pegawai di MK yang begitu lugu dan bodoh memberi tanda terima tertulis atau mau disaksikan orang ketika melakukan suap-menyuap atau jual-beli perkara.

Selain itu akan lebih sulit bagi Refly Harun, meskipun yang bersangkutan pernah diangkat menjadi staf ahli di MK, mengumpulkan dan mencari bukti formal sebab Refly Harun sendiri merupakan “orang luar” yang belum tentu memahami seluk-beluk dan manipulasi bukti formal adanya mafia kasus. Padahal tugas inti tim adalah membuktikan bahwa mafia kasus telah melibatkan unsur resmi dalam tubuh MK sendiri. Apa daya, tim tak bisa berbuat banyak, bahkan mendekati pada kesimpulan kebuntuan kerja investigasi.

Kredibilitas MK


Meskipun Ketua MK memastikan, semua hakim, panitera, dan pegawai MK bersih dari mafia kasus, tetap terbuka kemungkinan MK telah terjangkit penyakit mafia peradilan. Bagaimanapun, jejaring mafia peradilan dewasa ini semakin canggih dan licin. Kita patut mengapresiasi langkah MK yang memang ingin menunjukkan kepada publik lembaga itu tidak tercemar praktek kotor mafia peradilan. Tugas itu kini ada di pundak tim investigasi internal untuk membuktikan lembaga itu benar-benar bersih.

Terlalu berlebihan jika muncul kecurigaan penunjukan Refli Harun saat itu sebagai ketua tim investigasi hanya sebagai alat untuk membungkam kekritisan seorang Refly Harun. Dalam hal ini, kita tentu tidak ingin berspekulasi bahwa pengangkatan Refly Harun merupakan bentuk resistensi MK dalam “menyembunyikan” adanya dugaan mafia kasus di tubuh MK. Apalagi selama ini, MK di bawah Mahfud MD dikenal luas memiliki integritas dan catatan bersih dari mafia hukum. Bahkan Mahfud MD sendiri beberapa kali menerima penghargaan atas sepak terjangnya memberantas mafia hukum di Indonesia. Konon, atas prestasinya itu Mahfud MD kemudian digadang-gadang menjadi kandidat Presiden atau setidak-tidaknya Wakil Presiden 2014 mendatang.

Publik dulunya menanti dan menaruh harapan besar kepada tim investigasi internal bentukan MK dalam menelusuri dugaan mafia kasus di tubuh lembaga pengawal konstitusi. Padahal, reputasi MK menjadi taruhan bila sedari awal pengangkatan Refly Harun sebagai ketua tim investigasi mafia kasus hanyalah bentuk resistensi dan penegasan paranoid solidarity di kalangan penegak hukum kita. Jika itu benar-benar terjadi, harapan publik kepada MK yang bersih serta peduli pemberantasan korupsi dan mafia hukum akan sirna dengan sendirinya.

Kini, hasil kerja tim investigasi internal "gagal" membuktikan adanya mafia kasus di MK. Atas hasil itu, MK kini semakin berwibawa karena "ternyata" benar-benar bersih dari praktek mafia peradilan. Akan lain ceritanya jika saja Refly Harun bersama tim berhasil membuktikan indikasi kuat mafia kasus di MK, lembaga itu pun akan dicibir karena terjerembab dalam jaringan mafia peradilan yang menjadi momok menakutkan dan mengacaukan reformasi hukum di Indonesia.

Wallahua'lam bisshowab.

NB; Tulisan ini pernah dikirimkan ke Harian Kompas, atas satu dan lain hal urung diterbitkan.

“Jalan Keluar Krisis Energi: Perspektif Regulasi Migas”

Harga minyak mentah internasional yang terus merangkak naik akhir-akhir ini memaksa pemerintah untuk menaikkan harga bahan bakar minyak (BBM) yang direncanakan mulai berlaku pada tanggal 1 April 2012. Hal ini dalam rangka mengurangi beban subsidi BBM sebagai akibat konsumsi dalam negeri yang amat bergantung pada impor minyak sebesar 487 ribu barel per hari. Banyak pengamat menilai kenaikan harga BBM tetap akan berpengaruh pada defisit anggaran apalagi jika harga minyak internasional terus naik.

Di tengah krisis energi fosil semisal BBM, perlu segara dicari solusi terbaik mengingat energi merupakan kebutuhan pokok rakyat dan menentukan keberlangsungan pembangunan. Seandainya pun BBM benar-benar dinaikkan, solusi kuratif jangka pendek berupa Bantuan Langsung Tunai (BLT) kepada masyarakat miskin harus diiringi dengan peningkatan akses (daya beli) masyarakat terhadap kebutuhan pokok, peningkatan produksi dan teknologi pengolahan BBM serta upaya efisiensi penggunaan BBM dan diversifikasi energi pada jangka menengah dan panjang.

Salah satu solusi yang juga penting untuk diperhatikan adalah pembenahan kapasitas regulasi migas yang hingga saat ini seperti jalan tak berujung. Tulisan berikut akan memaparkan beberapa persoalan terhadap regulasi migas dan proyeksi ke depan dalam merekonstruksi dan membenahi aspek regulasi migas nasional menuju kemandirian dan kedaulatan ekonomi.

Rancangan Undang-Undang tentang Migas yang kini tengah digodok di Parlemen harus mengembalikan kedaulatan ekonomi atas Migas, yang secara umum meliputi; pertama, memastikan akomodasi yang optimal terhadap seluruh kepentingan nasional seperti kewajiban pemenuhan pasokan migas untuk kebutuhan domestik. (Domestic Market Obligation) perlu dibenahi khususnya pasal 22 ayat (1) yang sudah dibatalkan pemberlakuannya oleh Mahkamah Konstitusi (karena bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945 [Prinsip sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat]). Dalam konteks ini relevan untuk mengutip apa yang ditulis Jaya Suprana tentang Kelirumologi BBM bahwa “membesarkan tiang agar lebih besar daripada pasak atau dalam kasus defisit minyak bumi Indonesia adalah membesarkan volume ekspor agar lebih besar daripada volume impor. Caranya dengan meningkatkan produksi minyak bumi mutu tinggi di dalam negeri untuk diekspor sehingga lebih besar daripada volume impor minyak bumi mutu rendah.” (Kompas, 21/03/2012).

Kedua, kapasitas regulasi migas nasional harus memuat secara utuh grand design pengelolaan migas yang berkeadilan dan berpihak pada kepentingan nasional.

Ketiga, regulasi migas nasional harus mendorong keberpihakan Pemerintah yang sungguh-sungguh terhadap perusahaan nasional terutama terkait pengaturan perpanjangan kontrak kontraktor asing yang telah habis masa kontraknya. Harus diakui, lemahnya aspek penguasaan (wilayah) migas oleh Negara telah melemahkan salah satu aspek terpenting dalam ketahanan energi nasional. Keputusan Mahkamah Konstitusi 21-12-2004 yang mengharuskan revisi terhadap Pasal 12 ayat 3 berikut: “Menteri menetapkan badan usaha atau bentuk usaha tetap yang diberi wewenang melakukan usaha eksplorasi dan eksploitasi pada wilayah kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat 2”, (frase “diberi wewenang” dipandang bertentangan dengan UUD 1945 pasal 33), sesungguhnya merujuk pada lemahnya aspek penguasaan (wilayah) migas oleh Negara. Dalam aspek penguasaan tersebut harus ada jaminan bahwa Negara, atau dalam hal ini perusahaan migas negara (Pertamina), akan menguasai dan mengelola wilayah migas di tanah airnya sendiri.

Keempat, proyeksi regulasi migas juga harus memperjelas peraturan dari sektor hulu sampai sektor hilir sehingga problem pasokan, distribusi dan subsidi energi migas bisa berjalan dengan lancar. Yang terjadi selama ini justeru muncul kesimpang-siruan siapa penanggungjawab dalam berbagai persoalan terkait hilir seperti kelangkaan BBM, kuota BBM terlampaui, pengaturan pasar BBM. Akhirnya yang terjadi adalah sikap saling lempar tanggungjawab. Dalam masalah yang lain, seperti kelangkaan atau ledakan elpiji, publik juga menjadi bingung siapa yang harus bertanggungjawab dengan banyaknya institusi yang ada – Ditjen Migas, BPH Migas, Pertamina.

Kelima, aturan migas nasional juga perlu mengakomodir peran dan kepentingan daerah yang lebih berkeadilan termasuk Dana Bagi Hasil yang lebih adil dan transparansi lifting minyak, total biaya produksi, harga yang dijual, Cost Recovery dan lain-lain. Sistem pengelolaan Migas yang tidak transparan dan tidak memberikan akses atau kewenangan kepada daerah penghasil untuk memperoleh data mengenai struktur cost recovery, total biaya produksi dan jumlah produksi migas akan memicu konflik antara Pusat dan Daerah.

Keenam, pembenahan regulasi migas juga harus mampu mengupayakan dan mendorong sinkronisasi aturan migas nasional dengan beberapa pengaturan sektor energi lain setingkat Undang-Undang dan dibawah Undang-Undang sehingga tidak lagi terjadi persoalan tumpang tindih aturan hukum baik di pusat maupun di daerah. Indonesia yang tidak hanya kaya raya minyak bumi, tetapi juga kaya raya sumber energi lain, seperti air, angin, matahari, gas bumi, dan bioenergi harus memiliki satu kontruksi hukum (legal framework) yang integratif dan saling mendukung satu sama lain. Hal ini tentu akan lebih memperkuat regulasi ketahanan energi nasional.# Wallahua’lam bisshowab.

MAKALAH DISAMPAIKAN PADA ACARA DISKUSI "MENCARI JALAN KELUAR KRISIS ENERGI" YANG DISELENGGARAKAN OLEH JAMPER (JARINGAN PEMUDA PENGGERAK)DI GEDUNG JUANG '45, JAKARTA, 22 MARET 2012.

Refleksi Perjalanan Sebelas Tahun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Sistem Pemerintahan dan Politik Ketatanegaraan*

“If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern man, neither external nor internal controls in government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men the great difficulty lies in this, you must first enable the government to control the governed and in the next place oblige it to control itself. A dependence on the people is no doubt the primary control on the government. But experience has taught mankind the necessity for auxiliary precautions.”

—James Madison, The Federalist, No. 51.

Perkataan James Madison tersebut menunjukkan betapa pentingnya makna kontrol atas kekuasaan pemerintahan. Sebab, manusia yang menjalankan kekuasaan pemerintahan berpotensi untuk menyalahkan kekuasaannya. Kontrol menjadi sesuatu yang fundamental. Kontrol tersebut menurut Madison berada di tangan rakyat yang prinsipnya terbingkai di dalam konstitusi.

Dalam kajian teoritis ketatanegaraan, kekuasaan pemerintahan negara terkait erat dengan sistem pemerintahan. Tidak mengherankan bila Sri Soemantri mengatakan istilah pemerintahan cenderung dikonotasikan pada pemegang kekuasaan pemerintah atau badan eksekutif. Dalam dimensi itulah konstitusi mengatur kekuasaan pemerintah sehingga kekuasaan tersebut memiliki payung hukum konstitusional. Selain itu, pengaturan konstitusional kekuasaan menjadi semacam panduan bagi pemegang kekuasaan pemerintahan dalam menjalankan kewenangannnya.

Setelah berjalan hampir sebelas tahun, amandemen UUD 1945 memunculkan banyak kritik sekaligus pertanyaan krusial yang mesti dijawab baik itu dalam dimensi evaluatif maupun dalam spektrum rekomendasi solutif agar tata pemerintahan dapat seiring sejalan dengan cita negara yang diproyeksikan dalam konstitusi. Beberapa pertanyaan yang dapat dikemukakan antara lain; apakah sistem pemerintahan yang dianut dalam konstitusi sudah ideal dan paralel dengan semangat mekanisme check and balances antar cabang kekuasaan? Perbaikan apa yang harus dikonstruksikan dalam penataan sistem pemerintahan jika nanti dilakukan amandemen konstitusi lanjutan?

Klasifikasi Sistem Pemerintahan dan Corak Sistem Pemerintahan Pasca Amandemen Konstitusi

Bila diklasifikasikan secara umum sistem pemerintahan terbagi kedalam dua kelompok besar; sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer. John J. Wuest dan Shepard Leonard Witman menguraikan ciri-ciri sistem pemerintahan presidensiil, antara lain; pertama, berdasarkan asas pemisahan kekuasaan. Kedua, tidak ada pertanggungjawaban bersama antara kepala eksekutif dengan anggota kabinetnya kepada kepada parlemen sebab para menteri bertanggungjawab penuh kepada kepala eksekutif. Ketiga, kepala eksekutif tidak dapat membubarkan parlemen (legislatif) atau sebaliknya. Artinya keduanya tidak dapat saling menjatuhkan. Keempat, kepala eksekutif dipilih oleh dewan pemilih (atau dipilih langsung oleh rakyat-pen).

Di lain pihak, sistem pemerintahan parlementer memiliki karakter antara lain; pertama, pemerintahan berdasarkan asas percampuran kekuasaan. Kedua, terdapat pertanggungjawaban bersama antara kepala eksekutif dengan para menteri. Ketiga, kepala eksekutif harus berhenti jika tidak mendapatkan dukungan mayoritas dari parlemen dan kepala eksekutif dapat meminta kepala negara membubarkan legislatif. Keempat, terdapat pemisahan jabatan antara kepala negara dengan kepala pemerintahan dan dalam kondisi tertentu kepala eksekutif dipilih oleh Kepala Negara dengan dukungan mayoritas dari legislatif.

Amandemen UUD 1945 mengadopsi ciri-ciri sistem pemerintahan yang bisa digambarkan sebagai berikut; pertama, pemerintahan berdasarkan asas percampuran kekuasaan. Indikasinya adalah pembahasan rancangan undang-undang oleh DPR dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama atau bisa juga dilihat dari ilustrasi ketika perjanjian internasional yang dibuat oleh presiden membutuhkan persetujuan dari DPR (bercampurnya kekuasaan legislatif dan eksekutif). Kedua, tidak ada pertanggungjawaban bersama antara Kepala eksekutif bersama para menteri karena menteri bertanggungjawab penuh kepada Kepala Eksekutif. Ketiga, Kepala eksekutif tidak dapat membubarkan legislatif atau parlemen. Keempat, kepala eksekutif dipilih melalui pemilihan umum secara langsung oleh rakyat.

Dapat disimpulkan bahwa UUD 1945 hasil perubahan menganut ciri-ciri sistem pemerintahan presidensiil di satu sisi. Namun di sisi lain terdapat pula unsur sistem pemerintahan parlementer.

Secara historis, proses rekonstruksi terhadap sistem pemerintahan merupakan langkah penerapan checks and balances dengan menghilangkan kecenderungan executive heavy dalam konstitusi sebelum perubahan. Beberapa hasil perubahan untuk mereduksi executive heavy pada perubahan pertama UUD 1945 adalah membatasi kekuasaan presiden untuk membentuk undang-undang, masa jabatan presiden dan wakil presiden, sumpah dan janji jabatan presiden dan wakil presiden, kekuasaan presiden dalam mengangkat duta dan konsul, kekuasaan presiden memberi grasi, rehabilitasi, amnesti dan abolisi, kekuasaan presiden memberi gelar, tanda jasa dan tanda kehormatan. Perubahan kedua tidak terdapat perubahan terkait lembaga kepresidenan.

Perubahan ketiga UUD 1945 berkaitan dengan persyaratan presiden dan wakil presiden, pemilihan presiden dan wakil presiden, pemberhentian presiden dan wakil presiden dan mekanismenya, larangan presiden membubarkan DPR, kekuasaan presiden dalam melakukan perjanjian internasional.

Perubahan keempat diputuskan perubahan terkait putaran kedua piplpres, pelaksana tugas kepresidenan apabila presiden dan wakil presiden berhalangan secara bersamaan, kekuasaan presiden menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain, dan pembentukan dewan pertimbangan presiden.

Uraian tersebut menegaskan betapa melalui amandemen UUD 1945, lembaga kepresidenan hampir dilucuti kekuasaannya secara signifikan. Bahkan dibandingkan dengan lembaga negara lain, pasal-pasal soal lembaga kepresidenan merupakan pasal-pasal yang banyak mengalami perubahan dalam proses amandemen. Reduksi kekuasaan lembaga kepresidenan tersebut kemudian menjadi tantangan tersendiri bagi presiden-presiden yang menjabat setelah hasil perubahan konstitusi tersebut.

Evaluasi Pelaksanaan Sistem Pemerintahan Presidensiil Pasca Amandemen UUD 1945

Sistem pemerintahan bertaut erat dengan sistem politik yang hubungannya seperti dua sisi keping mata uang. Di Indonesia, sistem pemerintahan dan sistem politik; keduanya bisa dibedakan oleh kajian-kajian akademik namun tak bisa dipisahkan oleh pengalaman. Sistem pemerintahan berjalan tidak paralel dengan sistem politik yang dianut. Dengan kata lain, ada hubungan yang tidak singkron antara sistem pemerintahan dengan sistem politik. Rumusan yuridis konstitusional dalam UUD 1945 tegas menunjukkan sistem pemerintahan yang dianut adalah sistem presidensial. Namun, dalam realitas politik tertentu sistem presidensial Indonesia justeru cenderung bercorak parlementer.

Ada tiga presiden yang bisa dikatakan layak untuk dievaluasi pelaksanaan sistem pemerintahannya setelah amandemen UUD 1945. Presiden Abdurrahman Wahid, Megawati Sokearnoputeri dan SBY. Khusus untuk Gus Dur, meski masa kepresidenannya berakhir di tahun 2001 namun setidaknya Gus Dur telah melewati masa ketika UUD 1945 hasil perubahan pertama mereduksi kekuasaan presiden secara dominan. Artinya, hanya Megawati dan SBY yang sama-sama menjalani masa-masa kepresidenan dalam sistem pemerintahan hasil rumusan perubahan pertama, kedua, ketiga dan keempat terhadap UUD 1945.

Gus Dur adalah barometer dan laboratorium yang paling tepat membuktikan betapa sistem pemerintahan yang dianut oleh konstitusi hasil amandemen menghadapkan presiden pada dua tantangan utama, yakni pertama, kewenangan konstitusional yang harus dikelola dengan kompromistis akibat telah direduksi sedemikian rupa. Tidak mengherankan pula jika kejatuhan Gus Dur salah satunya merupakan buntut dari perseteruan presiden dengan DPR terkait dengan pemilihan Kapolri (fungsi pengisian jabatan oleh presiden yang harus mendapat persetujuan dari DPR).
Tantangan kedua adalah euforia demokrasi yang mengakibatkan banyaknya jumlah partai politik sehingga sulit melakukan polarisasi terhadap kepentingan dan kekuatan politik baik yang merupakan sekutu pemerintah maupun pihak oposisi. Dalam menjalankan pemerintahan, presiden tentu membutuhkan dukungan politik dari DPR dan stabilitas politik yang legitimatif. Sayangnya, meskipun dua presiden pasca reformasi yakni Mega dan SBY sama-sama pernah menjabat sebagai presiden ketika partainya memenangkan pemilu, keduanya tetap dihadapkan pada kesulitan dalam mengelola ragam kepentingan politik parpol. Hal ini antara lain disebabkan sistem kepartaian majemuk yang rumit dan sulit tercapainya dukungan suara mayoritas sederhana atau lebih jauh lagi dukungan suara mayoritas mutlak.

Berhubung sistem pemerintahan yang dianut oleh UUD 1945 hasil amandemen adalah sistem presidensiil maka ketiadaan dukungan mayoritas di parlemen tidak secara otomatis membuat kepala pemerintahan terjungkal dari kursi kekuasaannya. Absennya dukungan suara mayoritas parlemen hanya menghadapkan presiden pada tantangan efektifitas pemerintahan. Dalam kondisi tidak terpenuhinya dukungan suara mayoritas sederhana itulah maka ketika menjabat sebagai presiden, Mega dan SBY sama-sama harus membangun koalisi.

Dalam prakteknya, koalisi politik dibangun di atas kondisi faktual sistem multipartai yang kompleks. SBY yang memenangkan Pilpres langsung dengan suara 60% lebih pemilih tidak bisa begitu saja meninggalkan partai politik yang menjadi kompetitornya baik di pemilihan umum legislatif maupun di pemilihan umum presiden dan wakil presiden. Akhirnya, presiden harus membangun koalisi dengan parpol lain demi tercapainya efektifitas pemerintahan. Sebenarnya tidak mutlak juga harus membangun koalisi namun atas nama efektifitas pemerintahan akibat tidak tercapainya suara mayoritas sederhana di parleman menyebabkan koalisi menjadi satu kebutuhan dalam pemerintahan. Partai-partai yang berkoalisi kemudian mendapatkan jatah kue kekuasaan dengan menduduki kursi-kursi di kabinet atau jabatan lainnya.

Koalisi yang dibangun dalam sistem multi partai majemuk adalah satu tantangan tersendiri dalam sistem politik dan pemerintahan di Indonesia. Apalagi dalam sistem presidensiil ideal yang membutuhkan empat hal; legitimasi yang kuat, kewenangan konstitusional yang memadai, dukungan politik yang cukup, dan kontrol yang efektif. Tidak mengherankan bila banyak kalangan mengusulkan perlunya penyederhanaan partai demi terwujudnya sistem politik dan sistem pemerintahan presidensiil yang ideal. Ke depan, partai politik secara jumlah memang harus dikurangi hingga menyentuh jumlah ideal.

The Constitutional Check and Balances; Neither Check Nor Balance


Pokok pikiran tentang prinsip konstitusionalisme yang diutarakan James Madison pada dasarnya adalah pentingnya konsep saling-kontrol dan saling-imbang (Check and Balances) sebagai mesin utama yang menjamin pembatasan kekuasaan. Masing-masing cabang kekuasaan saling mengawasi dan mengimbangi satu sama lain. Muncul harmoni kekuasaan bila ada konsep saling-kontrol dan saling-imbang. Pertanyaannya, bagaimana jika konstitusi gagal membuka ruang bagi terlaksananya konsep saling-kontrol dan saling-imbang?

Pembatasan kekuasaan presiden pada dasarnya merupakan kristalisasi dari keinginan untuk menciptakan kondisi saling-kontrol dan saling-imbang (Check and Balances) yang bersifat horisontal antara cabang-cabang kekuasaan. Persoalannya, konstitusi hasil perubahan secara dominan mereduksi kewenangan-kewenangan presiden baik dalam posisinya sebagai kepala negara maupun kepala pemerintahan. Reduksi kewenangan ini ternyata tidak paralel dengan sistem pemerintahan yang diadopsi yakni sistem pemerintahan yang lebih dominan kepada bentuk presidensiil.

Di satu waktu, konstitusi hasil amandemen justeru menghasilkan kondisi saling-kontrol dan saling-imbang yang bersifat paradoksal. Hal ini terlihat dari pengaturan tentang presiden yang bisa ditumbangkan melalui usulan DPR dalam masa jabatannya sebagai wujud peran kontrol legislatif terhadap eksektutif (impeachment). Sebaliknya, konstitusi memberi pagar yang “kokoh” kepada DPR dengan adanya ketentuan bahwa presiden tidak dapat membubarkan atau membekukan DPR. Kondisi yang demikian menciptakan konsep saling-kontrol dan saling-imbang (Check and Balances) yang asimetris. (The Constitutional Check and Balances that Neither Check Nor Balance). Konstitusi Indonesia hanya bergerak dari konstitusi yang tadinya executive heavy menjadi konstitusi yang legislative heavy. Prinsip konstitusional berbungkus mekanisme saling-kontrol dan saling-imbang (Check and Balances) yang malah tidak berimbang khususnya antara poros kekuasaan eksekutif dengan kekuasaan legislatif.

Penutup

Ketidakpastian sistem pemerintahan kadang membuat sebuah republik sukar membentang harapan. Dalam hal ini, putus asa menjadi sesuatu yang menakutkan. Sebelas tahun bukanlah waktu yang panjang bagi perjalananan politik ketatanegaraan sebuah bangsa. Namun, republik harus berbenah diri sebab sistem pemerintahan yang ideal bukanlah rangkaian struktur yang datang dari langit dan selesai sebelum subuh. Oleh sebab itu, kini, setelah sebelas tahun perjalanan sistem pemerintahan saatnya melakukan evaluasi atas apa yang telah dicapai dalam rangka perbaikan sistem pemerintahan Indonesia. Artinya, cita-cita menuju sistem pemerintahan yang rapi harus terus digayuh oleh generasi demi generasi. Wallahua’lam bisshowab.#

Daftar Bacaan

Denny Indrayana, Meramu Keseimbangan Presidensial, Harian Seputar Indonesia, 23 April 2011.

John J. West and Shepard L. Witman, Visual Outline of Comparative Government, Lilfield Adam and Co., New Jersey.

Krisna Harahap, Konstitusi Republik Indonesia Menuju Perubahan Ke-5, Grafiti Budi Utami, Jakarta, 2009.

Mahfud, MD, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu, Rajawali Press, Jakarta, 2009.

Michael A. Genovese and Lori Cox Han (ed), The Presidency and the Challenge of Democracy, Palgrave MacMillan, New York, 2006.

Sri Soemantri, Perbandingan (antar) Hukum Tata Negara, Alumni, Bandung, 1971.

Tim Penyusun Revisi Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 199-2002, Sekjend MK, Jakarta, 2010.

* Masnur Marzuki, SH, LLM [MAKALAH DIPRESENTASIKAN PADA ACARA "PEKAN KONSTITUSI" EVALUASI PERJALANAN UUD 1945 HASIL AMANDEMEN DISELENGGARAKAN MEMPERINGATI 5 TAHUN PUSAT STUDI HUKUM DAN KONSTITUSI (PSHK) FH UII YOGYAKARTA, 2 MARET 2012]